¿Qué significa que se tomen medidas en formato de DNU? ¿Qué lugar les queda a los gobiernos provinciales en un modelo institucional que se maneja de esta forma? Juan Negri, profesor de la UTDT, explica la jerarquía de decisión de las distintas áreas de gobierno.
Desde el año pasado, dada la situación de pandemia, el Gobierno Nacional optó por tomar distintas medidas sanitarias en el formato de Decretos de Necesidad y Urgencia. Como consecuencia, se generó preocupación sobre el significado de esa decisión para la organización institucional argentina, sobre todo considerando las diferentes realidades que se dieron a causa del COVID-19 en distintas partes del país. Con el objetivo de comprender mejor la situación, La Curva dialogó con Juan Negri, director de las licenciaturas en Ciencia Política y Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella.
La Curva: Primero que nada, nos gustaría que presentaras un “ABC” para los lectores sobre el funcionamiento del sistema federal. ¿Quién tiene el poder de decisión en temas claves de la actualidad: salud, educación, seguridad y transporte? ¿La última palabra la tiene Nación o la tienen las provincias?
Negri: Bien… Sirve pensar al sistema federal argentino como una torta marmolada, en donde las decisiones se mezclan a nivel nacional y subnacional. En ese sentido, el federalismo es distinto de la descentralización, donde uno puede darle atribuciones a entidades subnacionales sin que éstas sean un derecho adquirido de las partes. El federalismo, digamos, es una estructura institucional que le da atribuciones a las entidades subnacionales pero cuyo rasgo distintivo es que estas atribuciones son propias de las provincias y, entonces, éstas pueden decidir cómo usarlas. Lo que termina ocurriendo es que, en los países federales, las políticas públicas son una mezcla de decisiones tomadas en dos niveles: nacional y subnacional. Así, las provincias no quedan subordinadas al Gobierno nacional sino que hay una coexistencia. En el federalismo argentino, heredero de la constitución estadounidense, hay coexistencia horizontal: nadie se impone, aunque en algunos casos está más definido quién se encarga primariamente de algunas cosas, como la salud y la educación.
La Curva: Si miramos a 2020, vemos que las medidas más significativas de la pandemia fueron tomadas mediante DNU y que no fueron tratadas por el Congreso. Si bien en un primer momento fue justificable por la necesidad y la urgencia, ¿cómo evaluás el sostenimiento en el tiempo de este mecanismo?
Negri: No sé si se va a sostener en el tiempo porque, evidentemente, a partir del fallo de la Corte Suprema con respecto a las clases en la Ciudad, el Gobierno nacional parece verse compelido a iniciar legislación. Al hecho de que se haya legislado por decreto durante más de un año, yo lo veo como dos cosas. Primero, una genuina necesidad de urgencia. Cuando uno se imagina en qué pensaban los constituyentes cuando hablaban de “decretos por necesidad y urgencia”, uno puede inferir que se referían a situaciones excepcionales, como la actual. Creo que había un contexto que justificaba estas medidas extraordinarias. En segundo lugar, creo que también tiene que ver con la tradición del marco institucional argentino, que facilita este tipo de herramientas. Es decir, hay cierta tendencia del Legislativo a trasladar la responsabilidad al Ejecutivo: prefieren que sea el presidente quien absorba los costos. Y, en un contexto como el de 2020, creo que era conveniente para todos que el presidente fuese quien decretara qué era lo que había que hacer frente a una situación tan atípica. Además, era muy popular en ese entonces, por lo que era lógico sumarse a la táctica presidencial.
La Curva: ¿Tiene algún impacto en las instituciones políticas?
Negri: El poder de decreto del presidente argentino es generoso: es un decreto fuerte con aprobación tácita, lo que quiere decir que, si el Congreso no se junta y lo rechaza explícitamente, el decreto se vuelve ley. Con lo cual, me parece que es precisamente la dinámica institucional argentina y el contexto general lo que generó la continuidad del decreto, y por eso no creo que tenga un impacto fuerte sobre la institucionalidad argentina. Argentina tiene una larga tradición, por ejemplo, de delegación de superpoderes al Ejecutivo en cuestiones económicas. Digo, no me parece que esto sea una novedad.
La Curva: ¿Cómo interpretás la acusación de ciertos sectores del oficialismo de un "golpe blando" por parte de la Corte Suprema en su aval a las clases presenciales en CABA?
Negri: Es una irresponsabilidad total. La palabra golpe remite claramente a otra cosa. Acá, lo que tenés es un poder constitucional. El rol del Poder Judicial en la democracia moderna es algo interesante y se puede discutir, pero es un poder reconocido por la Constitución. Podemos estar de acuerdo o no, pero de ninguna manera estamos hablando de un golpe, ni duro ni blando.
La Curva: A lo largo de la pandemia, las medidas que se tomaron para la zona del AMBA fueron extendidas al resto del país, incluso a aquellas zonas del país que prácticamente no presentaban casos. ¿Cómo puede entenderse la actuación de los gobernadores que no pidieron o decretaron mayores permisos en estos casos?
Negri: Es una buena pregunta, y no sé si tengo una buena respuesta. A ver, puedo esbozar algunas explicaciones. Al principio, en 2020, había un temor de la población y buena parte de ella consideró que estas medidas eran razonables. Tal vez tenga una mirada muy amba-céntrica, pero mi sensación es que ocurrió en buena parte del país. En ese sentido, frente a un presidente también muy popular, yo creo que no había incentivos por parte de los gobernadores para contradecirlo. Los ruidos recién comenzaron a escucharse cuando la cuarentena mostró ser demasiado extensa. Agregaría algo más: creo que tiene mucho que ver con cierta torpeza del Estado argentino, que no tiene la letra fina como para actuar sofisticadamente. Argentina no tiene términos medios, no tiene la capacidad de hacer sintonías finas, entonces fue a todo o nada. En este caso, hasta finales de 2020, no hubo una preocupación sobre la posibilidad de que no todos los distritos estuvieran en la misma situación y que, por eso, no tenía sentido que otros distritos tuvieran las mismas restricciones que el AMBA.
La Curva: Cambiaron los incentivos de los gobernadores...
Negri: Desde que comenzaron a preocuparse por dichas diferencias, cambiaron. Al modificar la estructura de beneficios, fue mucho más racional para ellos empezar a plantarse de manera diferente. El Gobierno nacional también entendió que no tenía mucho sentido seguir imponiendo las mismas restricciones en todos lados, considerando el golpazo económico que implicarían restricciones tan estrictas. Me parece que, en 2020, los gobernadores también estaban siguiendo su propia conveniencia: tenían un presidente popular, nadie quería ser el primero en salir en su contra y existía un discurso social muy presente de “cuarentena o muerte”. Yo creo que fue racional la estrategia; tampoco sé qué tantas herramientas tenían.
La Curva: Siguiendo con esta línea, ¿pensás que la coparticipación y la distribución de fondos son causas de esta falta de cuestionamientos a las decisiones del Gobierno nacional en general, más allá de las confrontaciones más fuertes con CABA y Córdoba en los últimos meses?
Negri: No creo, no creo… No creo, porque la coparticipación está estipulada por ley. El presidente no puede y le es muy complicado dejar de mandar fondos. No creo que los gobernadores provinciales no hayan cuestionado al Gobierno nacional por una amenaza del Presidente de dejar de enviar fondos. Yo no lo vería por ese lado. En general, la discusión que hubo con los gobernadores, más allá del caso de Buenos Aires, no pasó por la cuestión económica.
La Curva: Ahora, hablemos de un caso puntual que se dio simultáneamente a la pandemia: Formosa. ¿Cómo jugó el federalismo en este caso? ¿Qué posibilidades tiene el Poder Ejecutivo nacional para accionar sobre este tipo de conflictos?
Negri: El federalismo le otorga cierta autonomía a las provincias y, en algunos países, lo que se ve es que la cuestión federal permite una distribución irregular de los derechos civiles y políticos. Esto quiere decir que, en algunos países federales, como en Argentina, existen regímenes híbridos. No son autoritarismos, pero son lugares donde existen condiciones que alejan a estos casos de una poliarquía. El caso de Formosa solamente podría ocurrir en un país en donde el poder político local puede cimentar un régimen político predominante. Si nos remitimos a la formalidad, el presidente siempre tiene la facultad de intervenir en una provincia, pero esa es una solución extrema que no suele ser utilizada salvo en situaciones donde el costo de sostener al gobernador es muy alto, con una visibilidad muy grande. Los presidentes buscan evitar esta situación, más cuando hay afinidad política como en este caso. Después, obviamente, hay mecanismos informales: el presidente se puede sentar con el gobernador y pedirle que frene. Y esto fue lo que ocurrió: hay trascendidos de prensa que señalan que Fernández le pidió cambios al gobernador de Formosa.
La Curva: Considerando la relevancia a nivel nacional que tuvo el tema de Formosa, sobre todo hace algunos meses, ¿qué le faltó para que el presidente interviniera en la provincia, como ha sucedido históricamente en otras?
Negri: Yo creo que hay dos cosas. En primer lugar, el contexto de la pandemia tapó un poco esa preocupación. En segundo lugar, las denuncias estaban teñidas de cuestiones políticas muy fuertes, creo que eso les restó legitimidad. Agregaría, también, que Insfrán es un gobernador cercano al Presidente y esta afinidad política le juega a favor. Pero no sé exactamente por qué, es una buena pregunta.
La Curva: Brasil es un país en una situación similar a Argentina, tanto por la crisis que generó el COVID-19 como por su sistema federal. ¿Es válido pensar en las medidas adoptadas por el Gobierno argentino con un ojo puesto allí? ¿Qué dinámicas vemos en las decisiones de otros países con estructuras relativamente parecidas a la de Argentina, como sería Brasil, por ejemplo?
Negri: En el caso de Brasil tenés, en términos de diferencias, un presidente mucho menos dispuesto a tomar acción efectiva contra el coronavirus. También, tenés un accionar de los gobernadores mucho más alto: los gobernadores opositores son los que llevan adelante las estrategias de cuarentena, mientras que el Gobierno nacional transmite otro mensaje. Ahí tenés una diferencia fundamental. Lo que me parece interesante es que Brasil es un desastre en lo que concierne el manejo de la situación de la pandemia, los resultados son muy malos. Pero, si uno mira el agregado de los países latinoamericanos, terminaron convergiendo: incluso países que en algún momento fueron señalados como ejemplo, como Uruguay, terminaron pasando momentos muy malos. Me da la impresión de que lo que pasa es que los países de cierto nivel económico tienden a terminar en la misma situación. Al final del día, a Argentina no le fue mucho mejor que a Brasil, solo que los casos tardaron en dispararse. Yo diría eso: actitudes distintas, resultados no sé si tan distintos.